近日，国家发展改革委、国家能源局印发《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025-2027年）》的通知（发改能源〔2025〕363号，以下简称《方案》），明确提出通过清洁化改造、技术创新和政策支持，推动煤电行业向低碳高效方向升级，为新型电力系统建设提供坚实支撑。

《方案》提出，坚持有序推进、因地制宜、厂网协同、试点先行的原则，在实施“三改联动”基础上，推动煤电在新型电力系统中更好发挥兜底保障和支撑调节作用，以新一代煤电发展促进传统产业转型升级。

《方案》鼓励现役机组改造升级。对照现役机组改造升级指标要求，鼓励重点对已经实施“三改联动”的现役机组进行改造升级，应满足安全可靠指标要求，达到高效调节指标要求，并适当兼顾智能运行指标要求。鼓励具备条件的现役机组实施低碳化改造。新建机组设计应满足《大中型火力发电厂设计标准》（GB 50660）的相关要求，鼓励新核准的煤电机组参考执行本实施方案中对新建机组的技术要求。

《方案》提出，探索新一代煤电试点示范。对照新一代煤电试点示范指标要求，在满足安全可靠指标、适当兼顾智能运行指标要求的前提下，积极推动具备条件的现役机组和新建机组探索针对清洁降碳、高效调节两类指标分别开展示范，鼓励开展同时满足上述两类指标的新一代煤电试点示范。

《方案》要求，推进先进创新技术应用。积极开展主辅机装备技术创新，优化锅炉燃烧组织和传热控制调节，改善通流降低汽轮机低负荷热耗，提升机组高效调节技术水平。因地制宜采用零碳低碳燃料掺烧、碳捕集利用与封存、煤电与新能源耦合等技术，提升机组清洁降碳技术水平。加大煤电深度调峰和快速变负荷智能控制技术创新攻关和工程应用力度，积极集成应用5G、人工智能等技术，提升机组智能运行技术水平。支持符合“两新”等条件的煤电领域节能降碳改造建设项目。

《方案》还提出，加大改造建设支持力度。支持符合“两新”等条件的煤电领域节能降碳改造建设项目。支持符合条件的燃煤发电项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），畅通“投融管退”渠道，促进投资良性循环。

国家能源局有关负责人就此进行了答记者问。

问：《实施方案》出台的主要背景是什么？

答：加快构建新型电力系统是支撑双碳战略的重要举措，新一代煤电是构建新型电力系统的主要任务之一。煤电长期以来在保障电力安全稳定供应方面发挥了“顶梁柱”和“压舱石”作用。我国煤电装机以不到40%的装机占比、提供了约60%的发电量、70%的顶峰能力和接近80%的调节能力，大气污染物排放量下降90%以上，建成了全球最大的清洁煤电供应体系。同时，煤电还是现阶段我国最经济可靠的热力供应主体，是我国民生采暖和工业用热重要的热源保障。煤电在有效满足经济社会发展和群众生活用电用能需求的同时，为大气生态环境持续改善和落实“双碳”目标做出了重要贡献。

近年来，全球能源格局深刻调整，在统筹能源转型和安全供应的压力下，需要清醒认识到我国煤电面临着进一步深刻转型发展的巨大挑战。一方面，作为我国能源电力领域碳排放的最主要来源，煤电需要多措并举努力降低自身的碳排放。另一方面，在电力系统结构和形态发生深刻变化的过程中，煤电作为重要的系统调峰电源和惯量支撑电源，仍需进一步挖掘灵活调节能力，提升煤电深度调峰、快速爬坡、一次调频和启停调峰能力，持续高质量服务新型电力系统建设。为此，需要立足基本国情，前瞻性谋划新一代煤电战略布局，以新一代煤电技术作为新质生产力代表，推动煤电行业开辟新赛道、开启新征程。

问：如何理解《实施方案》中的主要内容？

答：自2021年以来，煤电“三改联动”取得了丰富成效，为我国能源行业高质量发展做出了重要贡献。随着能源绿色低碳转型进程不断深入，需要系统优化设计更加与时俱进和丰富全面的技术指标体系，为煤电在新形势下更好发挥兜底保障和支撑调节作用提供指引。新一代煤电升级专项行动在充分衔接“三改联动”基础上，着眼于适应双碳战略目标下新型电力系统建设需要，以“深调峰、快调节、强支撑、宽负荷、高韧性、低排放”为主线，从煤电清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行四个方面建立健全煤电技术指标体系。

安全可靠是新一代煤电升级的基本前提。煤电机组在保供期发挥着不可替代的兜底保障作用，因此《实施方案》在安全可靠指标方面重点考虑保供期申报出力达标率、保供期非计划停运次数等2项评价指标。

高效调节是新一代煤电升级的核心目标。新一代煤电的高效调节不仅是传统意义上的机组能效水平和深度调峰能力，而是扩展为供电煤耗、低负荷煤耗攀升幅度、深度调峰最小出力、负荷变化速率、一次调频、启停调峰等6项指标要求。除深度调峰最小出力和供电煤耗外，其他4项指标均为首次在产业政策中予以明确。低负荷煤耗攀升幅度用于衡量机组宽负荷运行能效水平，是新型电力系统下煤电机组频繁参与深度调峰场景下对机组能效的必然要求和发展趋势；负荷变化速率响应是构建新型电力系统的重要需求，按机组在不同负荷运行水平下的客观差异进行区分；一次调频能力是煤电机组重要涉网性能，结合煤电机组在深度调峰期间一次调频能力下降的客观实际，鼓励广大煤电机组通过自身调节或辅助调节方式提升机组一次调频能力。随着大规模新能源的接入，部分地区煤电启停调峰需求逐渐显现，但考虑到启停调峰运行的安全隐患，指标体系对于现役、新建机组以鼓励探索为主，试点示范需具备安全可靠启停调峰能力。

清洁降碳是新一代煤电升级的重要方向。《实施方案》充分考虑了不同类型机组实际情况和区域资源条件的差异，对现役机组、新建机组和新一代煤电试点示范提出了差异化的碳减排实施标准。《实施方案》不强制要求所有机组实施低碳化改造建设，试点示范明确了度电碳排放强度的量化指标要求，积极推进现役机组实施低碳化改造，且新建机组应重点研究预留低碳化改造条件、鼓励具备条件的同步实施低碳化建设。

智能运行是新一代煤电升级的重要支撑。《实施方案》提出了新一代煤电应重点聚焦智能控制、智能运维、智能决策等3个评价指标。其中，智能控制要求煤电机组强化负荷调节的自动化性能，提升自动控制的精准度并减少人工干预；智能运维要求提升机组运行智能化水平，强化安全监测、风险预警和寿命管理；智能决策是适应电力市场交易机制的重要能力，通过提升机组在市场化运行中的科学决策能力来降本增效。

问：《实施方案》下一步的工作安排有哪些？

答：为确保《实施方案》真正落地见效，下一步将做好以下三方面的工作：一是做好《实施方案》的解读宣传，加强行业对《实施方案》的深入理解，引导煤电行业有序开展新一代煤电升级专项工作。二是指导各省级能源主管部门结合本省区实施条件，科学制定新一代煤电工作方案。结合煤电技术指标要求，方案应对现役机组、新建机组和试点示范项目的分类实施：鼓励现役机组在“三改联动”基础上进一步改造升级；鼓励新核准的项目达到新建机组相关指标要求，积极探索先进指标水平；试点示范主要围绕清洁降碳和高效调节两类指标分别开展，相关机组要充分体现技术先进性和行业引领价值。三是持续跟踪新一代煤电升级专项工作进展成效，根据实际情况滚动完善煤电技术指标及工作要求，推动《实施方案》取得实效。