自春节假期后开工以来，全国范围内针对2025年超长期特别国债的"两重"（第二批）及"两新"（第一批）项目申报工作已进入密集推进阶段。据最新动态显示，多地申报工作已临近截止时限。

值得关注的是，在项目申报收官阶段，地方政府部门近日陆续收到补充通知，要求2025年"两重"项目申报需增加"软建设"配套方案（暂不涉及"两新"项目申报）。近日业内频繁出现相关讨论及咨询需求，多地项目申报主体正积极研究应对方案。

本文就跟大家探讨一下到底什么是“软建设”，项目如何才能做到”软硬兼施“？希望能给大家的申报工作提供一些思路和帮助。

一、什么是“硬投资”与“软投资”

根据《国务院办公厅关于印发〈支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的行动方案（2024 -2028 年）〉的通知》（国办发〔2024〕17 号），2024年“两重”建设主要支持八方面17项重点任务（具体领域和方向以各地申报要求为准）。

超长期特别国债在支持“两重”（重大战略实施和重点领域安全能力建设）建设项目中，不仅注重“硬投资”（如基础设施建设），还强调“软建设”（如配套改革和制度创新）。

2024年发行1万亿元超长期特别国债，其中用于“两重”建设的7000亿元。

在“硬投资”方面，国家发展改革委联合有关部门，按照自上而下的原则，对项目进行严格筛选，优先选取跨区域、跨流域重大标志性工程。安排的资金重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，“三北”工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设。

在“软建设”方面，相关部门坚持项目建设和配套改革相结合，不断完善相关政策、规划和体制机制。在政策制定和规划编制上，印发实施长江干线港口铁水联运设施规划，研究制定加强高标准农田建设全流程管理全方位监管工作导引等。在体制机制改革上，深化户籍制度改革，加快建设分级诊疗体系，促进荒漠化防治和风电光伏一体化发展，持续优化制度供给，用改革举措和创新思路破解深层次障碍。

二、“硬建设”和“软建设”结合的项目案例

案例1：宁夏石嘴山河东沙地贺兰山东麓水源涵养和生态治理项目

• 硬建设：实施沙化土地综合治理，完成2.6万亩治理面积（含1.3万亩草方格扎设）。

• 软建设：推进项目管理机制创新，结合技术应用探索长效治理模式。通过政策支持和跨部门协作保障项目实施。

案例2：长江沿线铁路建设（沪宁合高铁、沿江高铁各段）

• 硬建设：建设跨沪陕高速连续梁、合肥至武汉段、成都经达州至万州段等铁路工程。完成长江经济带综合立体交通走廊主轴的骨干线路建设。

• 软建设：建立部门联动机制，强化铁路投融资、用地、环评、水保等要素保障。制定区域协调发展战略，推动经济循环和区域协调发展（如沿江高铁对长三角、成渝的串联作用）。

案例3：内蒙古赤峰市敖汉旗高标准农田项目

• 硬建设：新建9.33万亩高标准农田，完善灌溉和土地整理设施。

• 软建设：建立“旗、乡、村、户”四级管护责任制，因地制宜制定后期管护办法。通过体制机制创新确保工程长期有效运行，保障粮食安全。

案例4：湖北省第三人民医院阳逻院区外科楼病房改造项目

• 硬建设：改造外科楼病房20600平方米，将6人间调整为2/3人间及单人间，升级卫生设施和智能化系统。

• 软建设：推动医疗资源统筹调配机制，优化城乡医疗服务体系。通过政策引导（如农业转移人口平等享有公共服务），提升群众就医体验。

案例5：长江干线港口铁水联运设施项目

• 硬建设：建设港口铁水联运设施（如码头、装卸设备、联运线路）。

• 软建设：健全铁水联运规划体系，制定多式联运支持政策。优化物流效率的管理机制，促进区域经济协同发展。

案例6：北京城市副中心防洪减灾项目

• 硬建设（防洪体系核心工程）

新建潮白河综合治理工程，提升河道行洪能力。新建温潮减河工程，分泄温榆河洪水（400立方米/秒），减轻城市副中心防洪压力。建设坝河口蓄滞洪区，新增蓄滞洪面积，增强超额洪水调蓄能力。

• 软建设（防洪管理体系）

（1）“四预”能力提升，构建“预报-预警-预演-预案”全链条体系：

预报：依托气象卫星、测雨雷达和降雨预报模型；

预警：基于雨量站网和水文模型实时监测；

预演：利用水文站网和洪水演进模型模拟洪水场景；

预案：制定分级响应机制和应急处置方案。

（2）“三道防线”建设

第一道防线：气象卫星+降雨预报模型，提前预警洪水风险；

第二道防线：雨量站网+产汇流水文模型，动态评估洪水趋势；

第三道防线：水文站网+洪水演进水动力学模型，精准控制河道泄洪。

（3）流域协同管理机制

加强京津冀区域防洪联动，统筹上下游水资源调度和应急响应；

推进跨区域信息共享和联合演练，提升整体防洪效能。

（4）水文监测能力升级

扩充和完善水文监测站网，提高洪水实时监测精度；

引入数字化技术（如大数据分析），优化洪水预测和调度决策。

三、“硬建设”与“软建设”的关系总结

硬建设以实物工程为核心，直接提升基础设施承载力或安全防护水平（如治沙工程、铁路建设）。软建设聚焦制度创新和管理优化，通过政策配套、机制改革和长效管护保障项目落地与持续增效（如管护责任制、区域协调机制）。

硬建设是“骨架”，软建设是“灵魂”。两者结合体现了“短期稳增长”与“长期促转型”的协同逻辑，是“两重”建设高质量发展的关键路径。

1.互补关系：

硬建设指的是基础设施建设和重大项目的实施，硬建设解决物理空间和物质基础问题。如道路、桥梁、水利工程等。它是经济发展的物质基础，提供了必要的硬件支持。

软建设则是指为保障项目建设而推进的制度建设，软建设解决制度、管理和效率问题，如政策制定、规划编制、体制机制创新等。它是确保项目顺利实施和长期效益的关键。

2.协同推进：

在“两重”建设中，硬建设和软建设需要同步推进，相互配合，硬建设需要软建设赋能，软建设依赖硬建设落地。硬建设提供了物质基础，而软建设则通过优化制度供给和改革创新，确保硬建设的效率和效益最大化。

例如，在长江经济带生态环境保护和绿色发展领域，超长期特别国债不仅支持了污水处理管网等硬件设施的建设，还通过配套改革确保了资金的高效利用，体现了硬建设和软建设的有机结合。

3.共同目标：

硬建设和软建设的最终目标都是推动高质量发展和实现国家战略。硬建设通过提升基础设施水平，促进经济增长；软建设则通过优化制度和政策环境，提升发展的质量和效益。两者共同作用，形成对经济增长中枢的长期支撑与拉动。



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